Retour d’expérience sur les politiques d’intégration post-fusion dans le secteur public

Autrefois réservées au secteur privé, les opérations de fusion se sont largement répandues dans la sphère publique, après la vague de réformes successives de modernisation de l’état (LOLF, RGPP…). Compte tenu des fortes contraintes sur les ressources qui marquent les transformations contemporaines de l’organisation de l’Etat, cette manœuvre stratégique est souvent associée à une politique de rationalisation (économie d'échelle). Pourtant certains exemples dans le secteur public montrent que l’intention stratégique associée à ce type de manoeuvre peut aussi être au service d’une recherche de complémentarité et non plus uniquement d'efficience. Ainsi, les opérations de croissance externe reposant sur une logique de co-développement semblent particulièrement pertinentes pour combiner des compétences clés entre des entités publiques (composées d’experts scientifiques, médicaux, académiques ou administratifs), à l'instar des institutions de recherche et de l'enseignement supérieur.
 

Cet article se propose de revenir sur deux cas de rapprochements institutionnels issus de trois entités regroupées, en vue de former une identité unique et singulière, emblématique de stratégies nouvelles en matière de croissance externe (innovation conjointe). Le premier cas concerne la création de l’université unique de Strasbourg. Le second porte sur le rapprochement des trois hôpitaux universitaires au Québec. Dans le premier cas, l’objectif du rapprochement est de créer une université pluridisciplinaire, comportant à sa création des formations couvrant tous les domaines universitaires, comme le montre son offre de formation qui s'organise en cinq grands domaines (Sciences des Arts, lettres, langues ; Droit, économie et sciences politiques ; Sciences humaines et sociales ; Technologies et Santé). Ces différentes formations où sont regroupés, unités de recherche, instituts et écoles doivent permettre de créer de véritables synergies, malgré des champs d'études éloignés. Le nouvel ensemble doit contribuer aussi à améliorer la visibilité de l'institution à l’international et renouveler le modèle de gouvernance. Dans le second cas étudié, l’intention est d'accompagner les transformations de la médecine hospitalière (télémédecine, applications mobiles, réseaux sociaux) et d'améliorer l'efficience de l'organisation des soins (liaison, intégration, coordination, continuité).

De ce fait, ces deux rapprochements de nature stratégique impliquaient de relever plusieurs défis techniques et relationnels, pour pouvoir valoriser les complémentarités stratégiques, notamment en termes d'organisation et de légitimation.
 

Notre recherche vise à montrer l'intérêt du modèle de la traduction, en tant que prisme de lecture pour décrypter ces enjeux, en s'intéressant à la fabrication des réseaux sociotechniques et à l’évolution des relations entre acteurs. Resituée dans une perspective relationnelle, l’adhésion à de nouvelles orientations stratégiques ne dépend pas tant de leurs qualités intrinsèques que de l’agrégation des intérêts qu’elles mobilisent. Plus précisément, l’émergence d’un changement dans une organisation donnée dépend moins de son contenu que du degré de cohésion qu’il suscite. Ainsi, selon l'approche théorique de l'acteur-réseau (ou théorie de la traduction), l'innovation est considérée comme un construit aux dimensions sociales et techniques. Elle devient alors un objet en constante évolution, façonné réciproquement par ces deux dimensions indissociables. L'originalité de cette approche par rapport aux autres théories repose sur la prise en compte d'acteurs humains mais aussi d'entités non-humaines, appelées ici "objets". Cette spécificité en matière d'analyse est importante puisqu’elle autorise à rendre compte du rôle des non-humains dans l’action collective. Elle permet en ce sens de mieux cerner les conditions d’émergence de l’innovation. D'autre part, acteurs humains et non-humains se constituent mutuellement à travers le réseau sociotechnique et l'innovation résulte nécessairement de leur mise en relation.

Dans ce type d'opérations stratégiques, la « problématisation » initiale est fondamentale pour faire passer les acteurs de leur position initiale à une position d’acceptation de la coopération.  Il s'agit de faire prendre conscience aux acteurs qu'ils sont concernés par le problème posé, et que chacun peut trouver satisfaction au travers d'une solution que les traducteurs sont en mesure de proposer. Dans les deux cas étudiés, il s'agissait ainsi de répondre à un double objectif, à savoir convaincre les acteurs que la fusion est une solution nécessaire (taille critique, visibilité internationale, adaptabilité, mutualisation des moyens) et qu'elle peut résoudre un problème d'intérêt général qui les concerne tous (survie financière, concurrence internationale). Le projet de fusion devait également les persuader qu’ils ont un rôle à jouer dans le processus. Ainsi, dans les deux cas envisagés, les partisans du projet parviennent à justifier la fusion des entités, en activant deux leviers, l'importance du contexte (situation de survie économique, en raison de la diminution des dépenses publiques et de l'augmentation des budgets consacrés à l'innovation) et la valorisation d'un modèle affinitaire basé sur un système de préférences partagé (contact humain, relation spécifique aux patients, usagers et étudiants, sens du collectif, valorisation du travail en équipe, préservation des équilibres, stabilité institutionnelle). En effet,  dans le secteur public, les projets de fusions peuvent générer des attentes positives (dimensionnement de l'activité, amélioration des soins) mais aussi des craintes (redistribution des cartes de pouvoir, recomposition des équipes, renforcement des contraintes techniques et organisationnelles).

Pour ce faire, une variété de mécanismes « d’intéressement » doit être envisagée pour sceller les alliances, permettant de fédérer l’ensemble des acteurs autour d’un enjeu commun. Dans le secteur public, une fusion entre plusieurs entités pose nécessairement la question des rapports de domination entre groupes sociaux et de la défense des positions respectives, tant sur le plan institutionnel (image, positionnement, statut) que géographique (changement de site ou de bâtiments), organisationnel (attribution des rôles et des fonctions), professionnel (métiers et expertises)  qu'administratif (rémunération, logique de recrutement, harmonisation des pratiques).

L’intérêt de s'impliquer dans ce type de projet est donc guidé, autant par une quête de légitimité (reconnaissance institutionnelle ou professionnelle), que par la crainte de l’isolement ou du déclassement social (risques de marginalisation dans les classements internationaux).

D’ailleurs dans les deux cas analysés, on constate que la mise en mouvement initiale entraîne une forme d’adhésion "normative" de certains établissements (respect des règles, conformité sociale), ces derniers réalisant qu’ils ont plus à perdre en restant à l’écart du projet (risque d'abandon) qu’en prenant le pari de s’y associer (renforcement du pouvoir de négociation).
 

Mais l’intéressement des acteurs ne se suffit pas en lui-même. Pour que le projet avance, ces derniers doivent consentir à faire ce qui est attendu d’eux, ce que le modèle de la traduction désigne comme « l’enrôlement ». L’objectif ici pour les leaders de la fusion est de faire accepter les différents rôles assignés à chaque partie prenante de manière à rendre leur action prévisible. Cette étape crée alors l’engagement nécessaire à la mobilisation du réseau. Ainsi, lors des deux rapprochement précités, les présidents ou directeurs concernés se sont évertués à enrôler les acteurs locaux des entités regroupées, pour les rallier à leur cause. Les accords négociés ont ainsi donné l’opportunité de lancer un processus de consultation fondé sur des groupes de travail chargés de formuler des propositions sur la configuration du nouvel ensemble. Cette démarche a permis d’élargir le réseau aux acteurs locaux, en leur attribuant un rôle spécifique dans la construction du projet. Ce type d’approche multi-niveaux et interactive permet ainsi d' accroître la capacité à mobiliser les parties prenantes lors la mise en œuvre de l’intégration.

Toutefois lors de la phase de « mobilisation », les alliances formelles ou informelles peuvent à tout moment être remises en cause en fonction des controverses portant sur les décisions stratégiques. La convergence entre les acteurs va dès lors s’affaiblir ou se renforcer, selon les résultats des négociations menées, en vue de résoudre les désaccords sur les nouvelles orientations stratégiques (contraintes budgétaires, nombre de formations, organisation des centres de soins, internationalisation des activités...).

Ainsi les divergences constatées peuvent entraver l’avancée du projet de fusion. Une alternative consiste alors à retravailler la trajectoire initiale avec un groupe de leaders légitimes au yeux de la communauté (modèle affinitaire), qu'elle soit de nature médicale ou académique. Ce type de compromis peut dès lors permettre de reconstruire l’engagement des parties prenantes, même si parfois comme le montre le cas des hôpitaux, la profondeur et la persistance des oppositions contraignent inlassablement la convergence.

L’enseignement majeur que l’on peut tirer de cette analyse comparée dans le champ de l'action publique (universités et hôpital) est que les décisions stratégiques et les réseaux qui les supportent sont mutuellement reliés. En d’autres termes, le succès de l’intégration post-fusion ne réside pas tant sur la qualité des choix stratégiques initiaux que sur la capacité des dirigeants à sélectionner et mobiliser un réseau d’acteurs pour soutenir le projet.

Le modèle de la traduction interroge également sur l'importance des logiques d’action dans la définition de la politique d’intégration post-fusion dans le secteur public. Les manœuvres d’intéressement doivent en effet tenir compte des normes dominantes dans ce secteur, et notamment de l’importance des critères politiques et institutionnels (stabilité, cohésion, consensus) ainsi que  du poids de la légitimité rationnelle-légale (statut, règles, procédures), par rapport à d'autres de formes de légitimités de type charismatique ou traditionnelle.

Pour autant, même si les logiques propres au secteur public continuent de favoriser les approches rationnelles et consensuelles pour conduire l’intégration (planification des objectifs, respect des règles préétablies, changement délibéré), la lecture des deux cas étudiés démontre l'intérêt d'une approche multi-niveaux, la nécessité d’accepter les dissensus, les (re)négociations et les changements émergents pour créer une convergence durable malgré la diversité des intérêts en présence.

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(1) En collaboration avec Julien Fernando, consultant-expert en conduite du changement (Alixio Change Management). Il mène actuellement une recherche doctorale (LIPHA), sous la direction du Pr. Olivier Meier, sur les défis relationnels de l’intégration post-fusion d’organisations publiques.