Alors que le gouvernement de Sébastien Lecornu prépare le budget 2027, la contribution des retraités au redressement des finances publiques devient cruciale. Avec un déficit public potentiellement à 5,9 % du PIB en 2027 sans nouvelles mesures, plusieurs options sont envisagées pour impliquer les retraites. Une étude de l’Institut des politiques publiques (IPP), publiée lundi 28 septembre, examine les effets redistributifs de trois instruments : désindexation des pensions, suppression de l’abattement fiscal de 10 % et alignement des taux de CSG des retraités sur ceux des actifs.
L’étude de l’IPP, utilisant le modèle TAXIPP et les données de l’échantillon interrégimes de retraités (EIR) de la Drees, montre que si les trois mesures génèrent des économies significatives, elles diffèrent par leur rendement budgétaire net et leur impact sur les ménages. La désindexation complète des pensions de base, sans revalorisation malgré une inflation estimée à 2,5 % en 2026, rapporterait 6,6 milliards d’euros aux régimes de retraite. Cependant, en tenant compte des effets secondaires, comme la diminution des recettes fiscales, le gain net pour les finances publiques se réduit à 5,2 milliards d’euros, soit près de 20 % de moins.
Un rendement budgétaire variable selon les instruments
La suppression de l’abattement de 10 % sur les pensions à l’impôt sur le revenu est, d’un point de vue budgétaire, l’option la plus rentable. Cette mesure générerait 5,4 milliards d’euros de recettes supplémentaires en 2027. L’abattement, instauré par la loi de finances de 1978 et plafonné à 4 439 euros par foyer fiscal pour les revenus 2025, s’applique automatiquement aux pensions de retraite, de réversion et d’invalidité. Sa suppression augmenterait les recettes fiscales de 5,0 milliards d’euros, s’ajoutant à 0,4 milliard d’économies sur les aides au logement, dont la base de ressources inclut l’abattement.
L’alignement des taux les plus élevés de CSG des retraités avec celui des revenus d’activité (9,2 %) aurait un rendement net de 4,2 milliards d’euros. Cependant, les effets secondaires réduiraient le produit brut de la mesure d’environ 0,6 milliard : la hausse sur la part déductible de la CSG diminue le revenu imposable et, par conséquent, les recettes fiscales. Selon l’étude de l’IPP relayée par Le Figaro, chaque scénario a des effets redistributifs distincts.
La désindexation, une mesure anti-redistributive
L’étude souligne que la désindexation complète des pensions a un effet anti-redistributif marqué. Les pertes de niveau de vie sont de 0,8 % à 1,5 % pour la moitié la plus modeste de la population, diminuant progressivement à 0,4 % pour les retraités les plus aisés. Ainsi, les ménages les moins favorisés subissent un effort proportionnellement plus grand que les plus riches. Cette régressivité s’explique par la structure des revenus : la pension de base représente une part moindre des revenus pour les ménages aisés, qui bénéficient davantage de retraites complémentaires et de revenus du capital.
Patrick Aubert, Sylvain Duchesne, Maxime Tô et Todor Tochev, auteurs de l’étude, notent que même une désindexation différenciée selon le niveau de pension ne corrige qu’imparfaitement ce biais. Trois variantes ont été testées : un gel pour les pensions supérieures à la médiane (1 639 euros par mois), à 2 000 euros ou à 3 000 euros. Si le rendement budgétaire diminue avec le relèvement du seuil (de 3,7 milliards pour la médiane à 1,2 milliard pour 3 000 euros), « la redistributivité s’améliore avec le seuil, mais de façon imparfaite », précise l’étude. Une pension supérieure au seuil peut appartenir à un ménage modeste, maintenant l’effort sur le bas de la distribution.
Abattement et CSG : des profils plus progressifs
À l’inverse, la suppression de l’abattement de 10 % a « le profil le plus redistributif », selon l’IPP. Les pertes de niveau de vie augmentent avec le revenu jusqu’au neuvième décile, l’avantage fiscal supprimé étant concentré sur les foyers imposables. Une exception notable concerne les quatre premiers vingtièmes de la distribution, qui perdent davantage que les niveaux immédiatement supérieurs. Cet effet contre-intuitif résulte de la baisse des aides au logement pour les ménages modestes, car le revenu pour les aides est calculé après abattement. « Des mesures d’atténuation seraient nécessaires pour compenser cet effet sur les aides au logement des plus modestes », note l’étude.
L’alignement des taux de CSG crée un profil en U : les ménages du milieu de la distribution perdent le plus. En bas, les retraités avec des taux nul ou réduit (3,8 %) ne sont pas affectés. Les ménages les plus aisés perdent relativement peu, car les pensions sont une part limitée de leurs ressources et la hausse de taux est la plus faible (le taux plein augmente de 0,9 point, de 8,3 à 9,2 %). L’effort se concentre sur les classes moyennes, assujetties au taux médian, où la hausse est la plus marquée (+2,6 points, de 6,6 à 9,2 %) et basée sur des pensions encore importantes dans leur revenu.
Comparaison à rendement budgétaire identique
Pour affiner la comparaison des profils redistributifs, l’IPP a calibré trois scénarios alternatifs avec une économie identique de 1,5 milliard d’euros pour les finances publiques. Le premier aligne uniquement le taux plein de CSG (de 8,3 à 9,2 %), épargnant le taux médian. Le deuxième réduit le plafond de l’abattement de 10 % à 2 545 euros par foyer fiscal (contre 4 439 euros actuellement). Le troisième applique une sous-indexation d’un point (revalorisation de 1,5 % au lieu de 2,5 %) aux seules pensions supérieures à la médiane.
Bien que l’effort global soit identique, les impacts varient. Les hausses de la CSG et l’abaissement du plafond de l’abattement ont des effets similaires : les premiers vingtièmes sont peu touchés, et les pertes augmentent avec le niveau de vie. Cette similitude n’est pas fortuite. Dans les deux cas, l’effet de la mesure dépend de la situation globale du foyer, via le revenu fiscal de référence déterminant le taux de CSG, ou le taux marginal d’imposition influençant le gain de l’abattement. La sous-indexation, en revanche, fait porter l’effort dès le milieu de la distribution, touchant les pensions supérieures à la médiane dans des ménages modestes.
Implications pour le système de retraite
Au-delà des effets redistributifs, ces mesures diffèrent pour le système de retraite. Seule la désindexation améliore directement sa situation financière en réduisant les dépenses, tandis que les deux autres mesures n’ont cet effet que si leur produit est réaffecté à son financement. Les auteurs soulignent qu’une telle réaffectation affaiblirait encore la nature contributive du système et son financement principal par des cotisations sociales.
De plus, les trois instruments ont des impacts différents au-delà de la première année. Les rendements d’une suppression de l’abattement ou d’un alignement des taux de CSG restent stables dans le temps, tandis que le rendement d’une sous-indexation diminue à mesure que de nouveaux retraités remplacent ceux qui décèdent. Cependant, un effet cumulé plus important peut être obtenu en appliquant des sous-indexations pendant plusieurs années successives, contrairement aux autres mesures qui ne peuvent être mises en œuvre qu’une fois.
