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AIRBNB : Le «oui mais» de la CJUE face à l’encadrement des locations de type Airbnb en zone locative tendue





Le 2 Octobre 2020, par Frédéric Rose-Dulcina

Par une décision en date du 22 septembre 2020, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a jugé qu’une réglementation nationale soumettant à autorisation la location, de manière répétée, d’un local destiné à l’habitation pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile est conforme à la directive Services dès lors qu’elle vise à lutter contre la pénurie de locations de longue durée. Toutefois, la CJUE émet des réserves s'agissant du mécanisme de compensation mis en place par la Ville de Paris et sur la conformité du droit français aux exigences de clarté, de non-ambiguïté et d'objectivité fixés par le droit européen.


Image Pixabay
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C’est un secret pour personne : les locations de meublés touristiques sont dans le collimateur des pouvoirs publics notamment à Paris, et ce compte tenu de la tension du marché immobilier de location.

Depuis janvier 2019, les poursuites de la Mairie de Paris contre certains propriétaires sont suspendues et des centaines de sursis à statuer ont été ordonnés par le Tribunal de Grande Instance (TGI) de Paris dans l’attente d’une décision de la CJUE.

Suite à un renvoi préjudiciel de la Cour de Cassation dans un arrêt rendu le 15 novembre 2018, la CJUE devait en effet se prononcer sur la compatibilité de la réglementation nationale, telle que celle prévue par l’article L.631-7 du Code de la construction et de l’habitation à la directive européenne 2006/123/CE du 12 décembre 2016 régissant la libre circulation des services.

C’est chose faite par son arrêt du 22 septembre 2020, décision conforme aux conclusions de l’Avocat Général de la CJUE, Monsieur BOBEK, rendues le 2 avril 2020.
Dans l’espèce à l’origine de la saisine de la CJUE, des propriétaires de studios à Paris proposaient leur bien de manière répétée à la location sur un site internet de location de très courte durée, et ce sans autorisation administrative.
Le juge des référés du TGI de Paris puis, la Cour d’appel de Paris ont, sur le fondement du Code de la construction et de l’habitation (CCH), condamné les deux propriétaires au paiement d’une amende et ordonné le retour des biens en cause à leur usage d’habitation. Les propriétaires ont défendu devant la Cour de cassation que ce dispositif était contraire à la directive Services et la Cour de cassation a alors adressé une question préjudicielle à la CJUE.

Après avoir constaté que la réglementation en cause n’était pas exclue du champ d’application de la directive Services, la Cour dit pour droit qu’une réglementation nationale qui soumet à autorisation préalable l’exercice de certaines activités de location de locaux destinés à l’habitation relève de la notion de « régime d’autorisation », au sens de l’article 4, point 6, de la directive 2006/123, et non de celle d’« exigence », au sens du point 7 de cet article.

Or, un « régime d’autorisation », tel que celui établi par la réglementation en cause, doit être conforme aux exigences figurant au chapitre III, section 1, de la directive 2006/123, et notamment aux articles 9, paragraphe 1, et 10, paragraphe 2, de cette directive, ce qui suppose d’apprécier, d’abord, le caractère justifié du principe même de l’établissement d’un tel régime, au regard de l’article 9 de ladite directive, puis les critères d’octroi des autorisations prévues par ce régime, à la lumière de l’article 10 de cette même directive.

S’agissant des conditions prévues par l’article 9, paragraphe 1, de la directive Services, notamment de celles selon lesquelles le régime d’autorisation doit être justifié par une raison impérieuse d’intérêt général et l’objectif poursuivi par ce régime ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante (critère de proportionnalité), la Cour a relevé, d’une part, que la réglementation en cause vise à établir un dispositif de lutte contre la pénurie de logements destinés à la location de longue durée, avec pour objectif de répondre à la dégradation des conditions d’accès au logement et à l’exacerbation des tensions sur les marchés immobiliers, ce qui constitue une raison impérieuse d’intérêt général.

D’autre part, la Cour a constaté que la réglementation nationale concernée est proportionnée à l’objectif poursuivi. En effet, elle est matériellement circonscrite à une activité spécifique de location, elle exclut de son champ d’application les logements qui constituent la résidence principale du loueur et le régime d’autorisation qu’elle établit est de portée géographique restreinte. En outre, l’objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu’un contrôle a posteriori, par exemple, par le biais d’un système déclaratif assorti de sanctions, ne permettrait pas de freiner immédiatement et efficacement la poursuite du mouvement de transformation rapide qui crée une pénurie de logements destinés à la location de longue durée.

Quant aux exigences applicables, en vertu de l’article 10, paragraphe 2, de la directive, aux critères d’autorisation prévus par la réglementation concernée, la Cour a relevé, en ce qui concerne, premièrement, celle tenant au caractère justifié de ces critères par une raison impérieuse d’intérêt général, que ceux-ci doivent, en principe, être considérés comme justifiés par une telle raison, dans la mesure où ils encadrent les modalités de détermination au niveau local des conditions d’octroi des autorisations prévues par un régime adopté au niveau national qui s’avère lui-même justifié par la même raison.

S’agissant, deuxièmement, de l’exigence de proportionnalité desdits critères, la Cour a relevé que la réglementation nationale concernée prévoit la faculté d’assortir l’octroi de l’autorisation sollicitée d’une obligation de compensation sous la forme d’une transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage, dont le quantum est défini par le conseil municipal des communes concernées au regard de l’objectif de mixité sociale et en fonction, notamment, des caractéristiques des marchés de locaux d’habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements.

Si une telle faculté constitue, en principe, un instrument adéquat de poursuite de ces objectifs dès lors qu’elle laisse aux autorités locales le choix de prévoir effectivement une obligation de compensation ainsi que de déterminer, le cas échéant, le quantum de celle-ci, il appartient toutefois à la juridiction nationale de vérifier, tout d’abord, si cette faculté répond effectivement à une pénurie de logements destinés à la location de longue durée, constatée sur le territoire de ces communes. Ensuite, la juridiction nationale doit s’assurer que cette même faculté s’avère adaptée à la situation du marché locatif local mais également compatible avec l’exercice de l’activité de location en cause.

A cette dernière fin, elle doit prendre en considération la sur-rentabilité généralement constatée de cette activité par rapport à la location de locaux destinés à l’habitation résidentielle ainsi que les modalités pratiques permettant de satisfaire à l’obligation de compensation dans la localité concernée, en s’assurant que cette obligation est susceptible d’être satisfaite par une pluralité de mécanismes de compensation qui répondent à des conditions de marché raisonnables, transparentes et accessibles.

S’agissant, troisièmement, des exigences de clarté, de non-ambiguïté et d’objectivité, le fait que la réglementation en cause ne définisse pas, notamment par des seuils chiffrés, la notion de « location d’un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile » ne constitue pas, en soi, un élément de nature à démontrer une méconnaissance de ces exigences, pour autant que les autorités locales concernées précisent les termes correspondant à cette notion d’une manière claire, non ambiguë et objective.

De même, le fait que le législateur national se limite à encadrer les modalités de détermination par une autorité locale des conditions d’octroi des autorisations prévues par un régime en renvoyant aux objectifs que cette autorité doit prendre en considération ne saurait, en principe, conduire à considérer que ces conditions d’octroi sont insuffisamment claires et objectives, tout particulièrement si la réglementation nationale en cause fixe non seulement les finalités devant être poursuivies par les autorités locales concernées, mais également les éléments objectifs en fonction desquels ces autorités doivent déterminer lesdites conditions d’octroi.
 
 Quatrièmement, en ce qui concerne les exigences de publicité préalable, de transparence et d’accessibilité des conditions d’octroi des autorisations, la CJUE a souligné qu’il suffisait, pour que ces exigences soient satisfaites, que tout propriétaire souhaitant louer un local meublé à usage d’habitation à une clientèle de passage n’y élisant pas domicile soit en mesure de prendre pleinement connaissance des conditions de délivrance d’une autorisation et de l’éventuelle obligation de compensation prévues par les autorités locales concernées, préalablement à son engagement dans les activités de location en cause, ce que permettent l’affichage en mairie et la mise en ligne, sur le site Internet de la commune, des comptes rendus des séances du conseil municipal.
 
FREDERIC ROSE-DULCINA
LEX SQUARED AVOCATS
 


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