En cette rentrée préélectorale, la question environnementale sera sans aucun doute au cœur des propositions des candidats à la magistrature suprême. Une décision récente du Conseil d’État mérite donc d’être relevée compte tenu de sa valeur hautement symbolique.
Dans cette affaire, saisi par l’association “Les Amis de la Terre”, le Conseil d’État avait ordonné, en juillet 2017 (CE, 12 juillet 2017, n° 394254, publié au Lebon), au gouvernement de mettre en œuvre des plans pour réduire dans le délai le plus court possible les concentrations de dioxyde d’azote (NO2) et de particules fines (PM10) dans 13 zones en France, afin de se conformer aux exigences de la directive européenne sur la qualité de l’air (Directive n° 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008) qui fixe des valeurs limites à ne pas dépasser pour ces concentrations. Or, constatant, le 10 juillet 2020, que les valeurs limites étaient toujours dépassées dans 8 zones et que l’État n’avait pas pris toutes les mesures permettant d’assurer l’exécution de la décision du 12 juillet 2017, le Conseil d’État lui avait ordonné par un arrêt de prendre les mesures nécessaires dans un délai de six mois, sous peine, à l’expiration de ce délai, de se voir infliger une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard (CE, 10 juillet 2020, n° 428409, publié au Lebon).
Ce délai étant dépassé, l’association précitée a demandé au Conseil d’État de constater que sa décision n’avait pas été pleinement exécutée et de liquider l’astreinte du premier semestre.
Le Conseil d’État commence par constater que, depuis sa décision de juillet 2020, les données transmises montrent que les seuils limites sont toujours dépassés. Ainsi, en 2019, 5 zones ont encore enregistré un taux de dioxyde d’azote supérieur aux seuils limites (Paris, Lyon, Marseille-Aix, Toulouse et Grenoble) et une concernant les particules fines (Paris). Les données provisoires fournies par les parties pour 2020 indiquent que les dépassements persistent pour Paris et Lyon et que les taux ne sont que légèrement inférieurs aux seuils limites pour les trois autres zones, alors même que les mesures prises dans le cadre de la crise sanitaire ont fortement diminué la circulation routière. Or, les mesures prises depuis juillet 2020 pour réduire la pollution de l’air telles que l’instauration de nouvelles zones à faible émission, l’encouragement à la conversion du parc automobile national vers des véhicules moins polluants, ou encore l’interdiction progressive des chaudières à gaz ou à fioul, devraient certes avoir des effets positifs sur la qualité de l’air, mais le Conseil d’État considère qu’un doute demeure sur leur efficacité à permettre un retour sous les valeurs limites dans un délai le plus court possible.
Par ailleurs, toujours selon le Conseil d’État « il résulte de l’instruction qu’aucun nouveau plan de protection de l’atmosphère n’a été adopté ou révisé depuis la décision du 10 juillet 2020 et que les processus de révision déjà en cours n’ont pas connu d’accélération significative alors même que, si ces plans ne constituent pas nécessairement le seul instrument de nature à permettre l’exécution des décisions des 12 juillet 2017 et 10 juillet 2020, ils demeurent à ce stade un outil adapté pour, dans chacune des zones concernées, synthétiser les mesures prises ou à prendre ainsi que le calendrier attendu pour revenir sous les valeurs limites dans le délai le plus court possible ».
Dès lors, la haute juridiction administrative considère que « si l’ensemble des mesures mises en avant par la ministre devraient avoir pour effet de poursuivre l’amélioration de la situation constatée à ce jour, les incertitudes entourant l’adoption ou les conditions de mise en œuvre de certaines d’entre elles ainsi que l’absence d’évaluation fiable de leurs effets dans les zones concernées ne permettent pas, en l’état de l’instruction, de considérer qu’elles seront de nature à mettre un terme aux dépassements encore constatés ou de consolider la situation de non-dépassement dans les ZAG Lyon, Paris, Aix-Marseille, Grenoble et Toulouse Midi-Pyrénées, s’agissant des taux de concentration en dioxyde d’azote, et dans la ZAG Paris, s’agissant des taux de concentration en particules fines PM10, dans un délai qui puisse être regardé comme le plus court possible. Il résulte de ce qui précède que l’État ne peut être regardé comme ayant pris des mesures suffisantes propres à assurer l’exécution complète des décisions du Conseil d’État des 12 juillet 2017 et 10 juillet 2020 dans ces zones ».
En conséquence, les Juges du Palais-Royal ont donc liquidé l’astreinte de 10 millions d’euros prononcée en juillet 2020 dans sa décision. Cette dernière a en effet prononcé une astreinte à l’encontre de l’État s’il ne justifie pas avoir, dans les six mois suivant la notification de cette décision, pleinement exécuté la décision du 12 juillet 2017 et fixé le taux de cette astreinte à 10 millions d’euros par semestre de retard.
Cette somme ne vaut que pour la période du 11 janvier au 11 juillet 2021.
Pour la répartition de la liquidation de cette astreinte, le Conseil d’État estime que « compte tenu du montant de cette astreinte et afin d’éviter un enrichissement indu, il convient en l’espèce de n’allouer à l’association Les amis de la Terre France, seule requérante à l’instance initiale ayant conduit à la décision du 12 juillet 2017, qu’une fraction de la somme » fixée à 100 000 euros. Le restant de ce montant est alloué de la façon suivante :
- la somme de 3,3 millions d’euros à l’ADEME,
- la somme de 2,5 millions d’euros au CEREMA,
- la somme de 2 millions d’euros à l’ANSES,
- la somme de 1 million d’euros à l’INERIS,
- la somme de 350 000 euros à Air Parif et Atmo Auvergne Rhône-Alpes chacune,
- et la somme 200 000 euros à Atmo Occitanie et Atmo Sud chacune.
En cas de carence persistante de l’État dans les prochains mois, d’autres décisions de liquidation d’astreinte pourraient intervenir.
Cette décision du Conseil d’État ici commentée s’inscrit dans une tendance récente et salutaire de la justice administrative. Les nombreux traités en matière de climat signés par la France ces dernières décennies - Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (1992), Protocole de Kyoto (1997), Convention d’Aarhus de 1998, Accord de Paris sur le réchauffement climatique (2015) - et leur transcription dans le droit français en objectifs précis, ont eu pour conséquence l’augmentation des contraintes directement issues de la loi qui s’imposent à l’État en matière de protection de l’environnement et en particulier de lutte contre le changement climatique. La justice administrative a fait application de ces obligations posées par la loi en jugeant que l’État était tenu de les mettre en œuvre afin que la France puisse respecter ses engagements. Si l’État ne met pas en œuvre ces obligations ou pas suffisamment, c’est au juge administratif (tribunaux administratifs, cours administratives d’appel, Conseil d’État), lorsqu’il est saisi par des citoyens, des associations, des collectivités, qu’il appartient de le sanctionner en lui ordonnant, si nécessaire, de prendre des actions supplémentaires, conformément à la compétence qui est la sienne.
Frédéric ROSE-DULCINA
LEX SQUARED AVOCATS
Dans cette affaire, saisi par l’association “Les Amis de la Terre”, le Conseil d’État avait ordonné, en juillet 2017 (CE, 12 juillet 2017, n° 394254, publié au Lebon), au gouvernement de mettre en œuvre des plans pour réduire dans le délai le plus court possible les concentrations de dioxyde d’azote (NO2) et de particules fines (PM10) dans 13 zones en France, afin de se conformer aux exigences de la directive européenne sur la qualité de l’air (Directive n° 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008) qui fixe des valeurs limites à ne pas dépasser pour ces concentrations. Or, constatant, le 10 juillet 2020, que les valeurs limites étaient toujours dépassées dans 8 zones et que l’État n’avait pas pris toutes les mesures permettant d’assurer l’exécution de la décision du 12 juillet 2017, le Conseil d’État lui avait ordonné par un arrêt de prendre les mesures nécessaires dans un délai de six mois, sous peine, à l’expiration de ce délai, de se voir infliger une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard (CE, 10 juillet 2020, n° 428409, publié au Lebon).
Ce délai étant dépassé, l’association précitée a demandé au Conseil d’État de constater que sa décision n’avait pas été pleinement exécutée et de liquider l’astreinte du premier semestre.
Le Conseil d’État commence par constater que, depuis sa décision de juillet 2020, les données transmises montrent que les seuils limites sont toujours dépassés. Ainsi, en 2019, 5 zones ont encore enregistré un taux de dioxyde d’azote supérieur aux seuils limites (Paris, Lyon, Marseille-Aix, Toulouse et Grenoble) et une concernant les particules fines (Paris). Les données provisoires fournies par les parties pour 2020 indiquent que les dépassements persistent pour Paris et Lyon et que les taux ne sont que légèrement inférieurs aux seuils limites pour les trois autres zones, alors même que les mesures prises dans le cadre de la crise sanitaire ont fortement diminué la circulation routière. Or, les mesures prises depuis juillet 2020 pour réduire la pollution de l’air telles que l’instauration de nouvelles zones à faible émission, l’encouragement à la conversion du parc automobile national vers des véhicules moins polluants, ou encore l’interdiction progressive des chaudières à gaz ou à fioul, devraient certes avoir des effets positifs sur la qualité de l’air, mais le Conseil d’État considère qu’un doute demeure sur leur efficacité à permettre un retour sous les valeurs limites dans un délai le plus court possible.
Par ailleurs, toujours selon le Conseil d’État « il résulte de l’instruction qu’aucun nouveau plan de protection de l’atmosphère n’a été adopté ou révisé depuis la décision du 10 juillet 2020 et que les processus de révision déjà en cours n’ont pas connu d’accélération significative alors même que, si ces plans ne constituent pas nécessairement le seul instrument de nature à permettre l’exécution des décisions des 12 juillet 2017 et 10 juillet 2020, ils demeurent à ce stade un outil adapté pour, dans chacune des zones concernées, synthétiser les mesures prises ou à prendre ainsi que le calendrier attendu pour revenir sous les valeurs limites dans le délai le plus court possible ».
Dès lors, la haute juridiction administrative considère que « si l’ensemble des mesures mises en avant par la ministre devraient avoir pour effet de poursuivre l’amélioration de la situation constatée à ce jour, les incertitudes entourant l’adoption ou les conditions de mise en œuvre de certaines d’entre elles ainsi que l’absence d’évaluation fiable de leurs effets dans les zones concernées ne permettent pas, en l’état de l’instruction, de considérer qu’elles seront de nature à mettre un terme aux dépassements encore constatés ou de consolider la situation de non-dépassement dans les ZAG Lyon, Paris, Aix-Marseille, Grenoble et Toulouse Midi-Pyrénées, s’agissant des taux de concentration en dioxyde d’azote, et dans la ZAG Paris, s’agissant des taux de concentration en particules fines PM10, dans un délai qui puisse être regardé comme le plus court possible. Il résulte de ce qui précède que l’État ne peut être regardé comme ayant pris des mesures suffisantes propres à assurer l’exécution complète des décisions du Conseil d’État des 12 juillet 2017 et 10 juillet 2020 dans ces zones ».
En conséquence, les Juges du Palais-Royal ont donc liquidé l’astreinte de 10 millions d’euros prononcée en juillet 2020 dans sa décision. Cette dernière a en effet prononcé une astreinte à l’encontre de l’État s’il ne justifie pas avoir, dans les six mois suivant la notification de cette décision, pleinement exécuté la décision du 12 juillet 2017 et fixé le taux de cette astreinte à 10 millions d’euros par semestre de retard.
Cette somme ne vaut que pour la période du 11 janvier au 11 juillet 2021.
Pour la répartition de la liquidation de cette astreinte, le Conseil d’État estime que « compte tenu du montant de cette astreinte et afin d’éviter un enrichissement indu, il convient en l’espèce de n’allouer à l’association Les amis de la Terre France, seule requérante à l’instance initiale ayant conduit à la décision du 12 juillet 2017, qu’une fraction de la somme » fixée à 100 000 euros. Le restant de ce montant est alloué de la façon suivante :
- la somme de 3,3 millions d’euros à l’ADEME,
- la somme de 2,5 millions d’euros au CEREMA,
- la somme de 2 millions d’euros à l’ANSES,
- la somme de 1 million d’euros à l’INERIS,
- la somme de 350 000 euros à Air Parif et Atmo Auvergne Rhône-Alpes chacune,
- et la somme 200 000 euros à Atmo Occitanie et Atmo Sud chacune.
En cas de carence persistante de l’État dans les prochains mois, d’autres décisions de liquidation d’astreinte pourraient intervenir.
Cette décision du Conseil d’État ici commentée s’inscrit dans une tendance récente et salutaire de la justice administrative. Les nombreux traités en matière de climat signés par la France ces dernières décennies - Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (1992), Protocole de Kyoto (1997), Convention d’Aarhus de 1998, Accord de Paris sur le réchauffement climatique (2015) - et leur transcription dans le droit français en objectifs précis, ont eu pour conséquence l’augmentation des contraintes directement issues de la loi qui s’imposent à l’État en matière de protection de l’environnement et en particulier de lutte contre le changement climatique. La justice administrative a fait application de ces obligations posées par la loi en jugeant que l’État était tenu de les mettre en œuvre afin que la France puisse respecter ses engagements. Si l’État ne met pas en œuvre ces obligations ou pas suffisamment, c’est au juge administratif (tribunaux administratifs, cours administratives d’appel, Conseil d’État), lorsqu’il est saisi par des citoyens, des associations, des collectivités, qu’il appartient de le sanctionner en lui ordonnant, si nécessaire, de prendre des actions supplémentaires, conformément à la compétence qui est la sienne.
Frédéric ROSE-DULCINA
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